PPP （政府和社會(huì)資本合作：Public-Private Partnership）
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期可研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。
PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。
PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。
PPP模式的意義
為什么PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，PPP模式的意義何在？
政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。
�。ㄒ唬┩茝V運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。
�。ǘ┩茝V運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。
（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
PPP模式分類
從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的，短期（有或沒(méi)有投資需求）管理合同到長(zhǎng)期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對(duì)需要高技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是有益的。它們對(duì)要求國(guó)家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家來(lái)說(shuō)很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項(xiàng)目的不同階段，對(duì)擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：
�。�1）建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）
私營(yíng)部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費(fèi)），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。
�。�2）民間主動(dòng)融資（PFI）
PFI是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營(yíng)部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好地、無(wú)債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。
（3）建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT）
私營(yíng)部門為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，待期限屆滿，民營(yíng)機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。
�。�4）建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO）
民營(yíng)機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。
�。�5）重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交（ROT） 民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，期滿將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門。
�。�6）設(shè)計(jì)建造（DB）
在私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價(jià)格。私營(yíng)部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。
�。�7）設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）
私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長(zhǎng)期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí)，私營(yíng)部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。
�。�8）建造、擁有、運(yùn)營(yíng)（BOO）
私營(yíng)部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。
�。�9）購(gòu)買、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO）
一段時(shí)間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運(yùn)及移交（BLOT）
（10）只投資
私營(yíng)部門的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。
非融資性質(zhì)
�。�1）作業(yè)外包
政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)
�。�2）運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M）
私營(yíng)部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。
�。�3）移交、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）
政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。
股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)
合資合作
政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
PPP主要內(nèi)涵
第一，PPP融資是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二，PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。
第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。
